政策界限不明的宋朝公使钱

撰文/汪圣铎   2017-06-09 22:58:55

宋朝公使钱 ,简单地讲就是当时各个官方机构的办公费。一讲办公费,人们往往想到纸墨笔砚,宋朝公使钱却并非花在这方面,它主要花在会餐和招待客人两方面,另外也用于购买家具、祭祀器具等方面。另需说明,不是所有官方机构都有国家定额拨给的公使钱,例如州官署有,县官署一般没有。过去有人曾讲公使钱收支就是地方财政,这并不正确。因为中央机构也有公使钱。

一 用途与定额

国家下拨的公使钱称为正赐钱,全宋正赐钱总数,官方没有披露过,据估算,大约有三百万贯。就地方上而言,州郡之间差距很大。公使钱既主要用于会餐及招待,则军队多和过客多的地方正赐钱额就大,见于记载最多的是北宋中后期的熙州,它的岁额达四万五千贯,因为它是军事要地。次于它的有成都,岁额三万贯,因为它是西部重镇。北方前沿的雄州、定州,岁额都曾超过万贯。而一般不重要的内地州郡,岁额只有数百贯。

中央机构中,宰相官政事堂的公使钱是不定限额的。但后来也出现了宰相公使钱额,一般是万贯。宰相以下,可能三司使是较高的。北宋神宗元丰二年曾对正赐公使钱作调整,颁定如下:“三司……岁万缗。司农寺三千五百缗。将作监三千缗。都水监二千五百缗。群牧司、军器监、都提举市易司各二千缗。兵部千五百缗。刑部除旧大理寺月支钱外,千缗。国子监七百缗。”(《续资治通鉴长编》卷二九六)不久,将国子监的岁额增为一千贯。

就州郡而言,公使钱是可以由州郡长官支配的钱财。南宋有一位名叫陈俊卿的官员被任命为知福州,不少亲故想得到他的庇护,从四面八方赶来庆贺。在到任后首次筵会上,陈俊卿悬赏五百贯钱,要参加者对一幅对联,其上联是:“三山出守,应求何以应其求。”其中“三山”是福州代称,“应求”是陈俊卿的字。一位英俊少年应声答道:“千里重来,公使尽由公所使。”所对下联,明确地讲出了知州有权支配公使钱。这容易给人造成一种错误认识,即知州可以随心所欲地支用公使钱。事实并非如此。首先,如上所述,公使钱主要用于会餐及招待客人等,这是沿袭前代,本朝官方认可,无论什么人都不能随意改变的。其次,尽管公使钱归知州支配,但本州其他官员包括属县的官员,都有按规定享受公使钱的权利。州里搞的会餐,包括招待客人的会餐,都必须通知州里、县里所有的官员参加。如果本人不能参加,还要折算价钱发给本人。后来拓展到其他由公使库所作的福利性支出,这就衍生出一个词,即“公使供给”。它是本州官员都能享受但数量不一的变相津贴。公使钱既用于招待客人,不知起于何时,它又被拓展到用于各官署间的拉关系、送礼物。最常见的是送酒,后来扩展到送土特产及其他物品。

有两类人享有的公使钱可以名正言顺地装入个人腰包,那就是近亲宗室及节镇官,而他们享有的正赐公使钱数额一般都比较高。得正赐公使钱最多的是赵元俨,他是宋仁宗的叔叔(传说中的八王即以他为原型),他在庆历年间的正赐额是每年二万五千贯,后来据说又增至五万贯。举朝上下、前后数百年,似乎没人能与他相比(参《宋会要辑稿》帝系二之一一至一四)。其他亲王一般年额也在万贯以上。不过,其数额是随年龄增长而增长的。幼年时较少,例如宋英宗即位时,他的三个儿子都很小,年额分别是三千贯、二千贯、一千五百贯。成年后各增至万贯以上。次于亲王、皇子的近亲,也享有较高的公使正赐钱。如元祐七年九月,“诏嗣濮王宗晖主奉祠事,宜比宗姓使相、郡王,岁增公使钱二千贯”(《宋会要辑稿》帝系二之三八)。又据载,北宋中后期,宗室公使“每年支赐使相、节度使各二千贯,节度观察留后一千五百贯,观察使一千贯,防御使七百五十贯,团练使五百贯,刺史二百五十贯”(《宋会要辑稿》帝系五之二〇)。宋代宗室近亲也是统治者防范的对象,因为他们同样是龙子龙孙,朝廷规定这些人不得担任任何有实权的官职,必须生活在指定的大院内,行为受严格限制,更不允许随意参加筵会、集会,所以,他们享有的公使钱想不私用都不行。

所谓节镇官,即指非宗室担任的节度使、留后(后改名承宣使)、观察使、防御使、团练使、刺史(这里特指正任,不包括遥领),通常是授予武将的。宋初以来,对一些带重兵的武将实行赎买政策,即给高薪高待遇,限制其兵权。后来情况发生了变化,节镇官成了带兵高级将领的官阶名,可是当初用于赎买的高待遇却被沿袭下来,其高额公使钱就属此类。相沿成例,朝野都认为节镇官武将的公使钱是这些人可以私人享用的。

二 庆历新政与公使钱公使正赐钱既严重不敷使用,朝廷就允许各官署自己想办法补足。各官署想的办法真可谓“五花八门”:较常见的一是经商业(俗称回易),军队搞长途贩运往往是以此名义进行。二是造酒卖酒、造醋卖醋。这是由于公使钱既定位于会餐、招待,这两项都离不开喝酒,自己造酒是节省开支的好办法,醋则是造酒的附带产品。造得多了,出卖更是顺理成章。朝廷也就有条件地允许各官署造卖酒醋创收。另外,较多见的还有印卖书籍,今天宋版书中有一类名叫“公使库本”,就是当年创收的产物。还有经营菜园的,有巧立名目征收罚款的,有造卖熟药(即中成药)的,有开当铺放高利债的,有腌咸菜卖的,有卖废品的,最离奇的竟然还有制售木偶的、卖马粪的,等等。这些创收挣来的钱,被称为不系省钱,即是说其收支不必事先申报,朝廷通常也不检查这些钱财的账。各官署创收收入是很不均衡的,有的地方经济相对发达,创收容易,有的地方贫困,找不到创收途径。有的地方有条件,例如空闲土地多,有名优特产等,有的地方则相反。有的长官、属下都善于经营,有的地方官吏较死板。所以,有些官署的小金库满满的,最多的其额外收入多达正赐钱的几十倍;有些官署则是清水衙门。一些官员将公使钱拿来胡花,引起了社会上有正义感的人的反感,于是出现了要求对公使钱加强管理的舆论,这本来是件好事,不想这种舆论却被人利用,最终导致范仲淹新政的受挫。

庆历年间,范仲淹在宰相杜衍等的帮助下,实施新政,而新政的失败,实与公使钱有直接关系。正当范仲淹从西部前线被调回朝廷,担任执政大臣,准备在朝野上下推行新政之际,一个爆炸性的事件发生了:有人揭发,范仲淹刚刚举荐的几位在抗夏战争中立有大功的官员都犯有贪污罪,包括先后担任知泾州的滕宗谅、尹洙及前任知渭州的张亢、立有战功的武将狄青等。有人向宋仁宗揭发,滕宗谅“差兵士百八十七人,以驴车四十两,载茶三百馀笼,出引逐处不得收税”,张亢则派人用公家的白银跑到千里之外的成都去倒卖,赚来的钱全进了私人腰包(参《续资治通鉴长编》卷一四六)。宋仁宗一听龙颜大怒,亲自下令在邠州设立专门法庭,将滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等抓捕入狱,加以审问。审来审去,案情终于逐渐明朗,原来都是因为公使钱。泾州、渭州都是边疆重镇,驻有大量军队,需要花钱的地方多,公使正赐钱远远不够,而滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等都是想有所作为的人,除犒赏军兵外,他们还想悬赏召募人去敌方刺探情报,想接济那些战斗勇敢却家境贫寒的人,为了解决公使钱不够花的问题,就积极组织创收。说他们把赚来的钱装入自己腰包的指控完全找不到根据。这使宋仁宗颇有些下不了台。正好范仲淹等全力为滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等作保,宋仁宗就采取了折衷处理办法:不按最重的入己赃罪定滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等的罪;但仍说这些人有罪,分别给予了降级并调离重要岗位的处分。这使新政集团失去了一批骨干。

杜衍被任命为宰相,范仲淹被任命为参知政事,富弼被任命为枢密副使,庆历新政正式拉开帷幕。正在这时,“进奏院事件”又突然被揭露出来,震惊朝野。事件又是由公使钱引出的。事件的主角是苏舜钦和刘巽,他们的职务是监进奏院。各地官员给朝廷上递的各种文书都要经由进奏院,因而进奏院监官的级别虽不高,却是责任重大的关键岗位。此年年初,进奏院照例要祭神,而祭神后照例应举行筵会。苏舜钦和刘巽算计了一下,现有公使钱太少,就自掏腰包添了十贯钱,还觉得少,又卖废纸得了五十贯钱。他俩用这些钱买了酒肉,还请来了妓女助兴。他们邀了一大批在京名士(其中多数都是年富力强的革新党骨干)参加。控告他们的人提出:苏舜钦等浪费公款,大吃大喝,还与妓女淫乱。最不能容忍的是,酒席上有人还公开散布犯上作乱的言论,讲什么“醉卧北极遣帝扶,周公孔子驱为奴”等等。宋仁宗又一次被激怒,竟立即命身边宦官带兵将与会者抓进监狱。办案者知道此案有来头,自是从严处置。结果为首的苏舜钦被定为“监守自盗”赃罪,此种利用职务犯罪,凡满五贯即可判死刑,所以,他被判“减死一等”“除名为民”。刘巽及与会的王洙、刁约、江休复、王益柔等一大批人都受到罢官、降级、调离京城的处分。苏舜钦本不是寻常人,他是宰相杜衍的女婿,他的被判罪最终导致了杜衍的被罢免。范仲淹是苏舜钦的荐举人,依连坐制,也受到连累。受此事件连累的官员达数十人,大多都是范仲淹革新党人。反对新政的大臣看到此种情况,高兴地讲:“真可谓是一网打尽!”范仲淹失去宰相杜衍的支持,不久被迫辞职,庆历新政宣告受挫。南宋思想家叶适评论此事说:“如滕宗谅、张亢因用公使钱过当,至为置狱劾治。范始觉其非,以去就争之,虽幸而狱不竟,而小人窥伺间隙,外则尹洙货部将,内则苏舜钦卖故纸,方纷纷交作。诸人之身,几不能自保。且元昊反,败军杀将,殚困天下,曾不知所以为谋,乃以公使钱数十百万持英豪长短,而陷之死地耶。”(《习学记言》卷四七《吕氏文鉴》)

三 政策漏洞及管控的加强

范仲淹革新党人因公使钱栽大跟头,说明了公使钱管理上的政策漏洞。公使钱既许创收,就产生了问题:究竟哪些创收途径是合法的,哪些途径是非法的?有些地方创收收入既多,怎样开支才是合法的,怎样开支就是违法的?公使钱毕竟是公家的钱,使用不当该怎样处置?诸如此类,都没有具体的规定。宋廷要加强对公使钱的管理,被别有用心的人利用来整革新党人,这只是事情的一部分。宋廷针对公使钱还采取了其他措施,制定了不少制度,这些却是不该全部否定的。例如,宋廷规定禁止内地官署进行赢利性经营,就收到了积极的效果。除了整了一些不该整的人以外,宋廷也处置了不少借创收谋私利的官员,这也扼制了官员中的贪污之风。但公使钱的政策漏洞并没有从根本上得到解决。同时,由于在这些过程中整了不少不该整的人,导致北宋后期及南宋前期公使钱管理的放松,与此有关的弊病涌现。

此时期公使钱弊病突出地表现在:一是公使库支给官员的钱多少不均,有些得的太多,竟有超过正式俸禄的。有的官员因有兼职,竟同时领几份钱物。二是公使酒造得太多,出售太多,侵损了国家榷酒收入。三是有些官署(特别是地方官署)之间利用公使钱物互赠礼物,数量过多,规模过大,影响恶劣。四是有些会餐、筵会过于铺张浪费。据南宋史家李心传记:“公使苞苴,在东南而为尤甚。扬州一郡,每岁馈遗,见于帐籍者,至十二万缗。江浙诸郡,每以酒遗中都官,岁五六至,至必数千瓶。淳熙中,王仲行尚书为平江守,与祠官范致能、胡长文厚,一饮之费,率至千馀缗。时蜀人有守潭者,又有以总计摄润者,视事不半岁,过例馈送,皆至四五万缗,供宅酒至二百馀斛……东南帅臣、监司到署,号为上下马,邻路皆有馈,计其所得,动辄万缗……其会聚之间,折俎率以三百五十千为准。有一身而适兼数职者,则并受数人之馈,献酬之际,一日而得二千馀缗,其无艺如此。”(《建炎以来朝野杂记》甲集卷一七《公使库》)时人员兴宗也讲:“诸司送往迎来,折送多至数千缗者。府州诸色头子,诸州赃罚, 入公库,亦有至千百计者……其他浮泛之用,不经甚众。”(《九华集》卷六《议虚额疏》)

针对这些情况,宋廷不断地推出限制性规定:首先是规定各种官员每年从公使库得到的钱财的最高限额。其次是禁止同一官员从不同的公使库得多份钱财。再次是限制送礼的数量。最后,宋廷对创收根据不同情况作了各种限制。南宋领土比北宋大为减少,军事压力却有增加的趋势,财政上入不敷出的危机日趋严重。所以,宋廷开始设法将公使收入部分地转变为朝廷可以调用的钱。例如,原本作为公使钱来源的醋息钱,不少地方就被朝廷纳入经总制钱或月桩钱的范围。这样,随着公使正赐钱以外收入的减少,公使钱在整个财政中的重要性也逐渐减低,逐渐淡化。

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